（二）植物新品種保護(hù)

　　我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護(hù)條例》并加入了《國際植物新品種保護(hù)公約》（1978年文本），但面臨著法律效力低、與國際植物新品種保護(hù)發(fā)展趨勢的銜接不夠緊密等問題。作為行政法規(guī)，植物新品種保護(hù)條例難以對侵害新品種權(quán)的民事責(zé)任作出規(guī)定，對品種權(quán)人合法權(quán)益的保護(hù)力度有限。在制度安排上，對新培育的植物新品種未區(qū)分原始品種和實(shí)質(zhì)性派生品種，對實(shí)質(zhì)性派生品種的權(quán)利實(shí)現(xiàn)沒有任何約束性規(guī)定，導(dǎo)致一些育種者對授權(quán)品種的親本連續(xù)采取誘變、突變、回交等方式選育品種，只有細(xì)微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用，形成對原始品種權(quán)人權(quán)益的侵害。

　　（三）種業(yè)集中度

　　我國種業(yè)市場還屬于發(fā)展的初級階段，種子企業(yè)進(jìn)入市場只有十多年時間，雖然數(shù)量不少，但大多沒有完成原始資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強(qiáng)種子企業(yè)占種子國內(nèi)貿(mào)易額的13%；世界前10強(qiáng)種子企業(yè)占世界種子貿(mào)易額的35%，美國前20強(qiáng)種子企業(yè)占本國國內(nèi)貿(mào)易額的70%。我國銷售額前50強(qiáng)的種子企業(yè)，每年的研發(fā)投入約10多億元，占銷售額的4%左右；國際跨國種業(yè)集團(tuán)每年的研發(fā)投入占銷售額的8%至15%，有的甚至高達(dá)20%，美國種業(yè)巨頭孟山都公司資產(chǎn)近180億美元，每年的研發(fā)投入在10億美元以上。

　　（四）種子市場監(jiān)管

　　種子市場放開以來，種子生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量劇增，分子育種等新技術(shù)的應(yīng)用，種子侵權(quán)行為呈高科技化趨勢，違法手段隱蔽性高。種子執(zhí)法力量薄弱，市場監(jiān)管技術(shù)和手段落后，直接影響執(zhí)法效果。在種子案件查處中，工商、公安、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法和種子管理部門交叉、缺位、越位、錯位并存，對違法行為處罰力度輕，威懾力不夠，違法成本低。

　　（五）外資進(jìn)入

　　國外種子企業(yè)通過并購國內(nèi)種子企業(yè)、獨(dú)資或合資開展種子經(jīng)營，獨(dú)資、合資設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)或通過品種授權(quán)使用等方式進(jìn)入我國種業(yè)領(lǐng)域，近年來呈加速趨勢，并且由園藝作物向糧食作物拓展，由生產(chǎn)經(jīng)營向科研育種延伸。國外種子企業(yè)憑借其雄厚的資金實(shí)力、強(qiáng)大的創(chuàng)新能力和靈活的營銷模式，在與國內(nèi)種子科研、經(jīng)營競爭中明顯占據(jù)優(yōu)勢。

　　面對外資在種業(yè)領(lǐng)域強(qiáng)勢進(jìn)入的勢頭，需要辯證地看待。一方面，在利用國外先進(jìn)育種理念和技術(shù)、改變我國傳統(tǒng)育種和種植模式方面，我們可以取人之長。另一方面，對其帶來的擠壓國內(nèi)種業(yè)市場空間、抬高生產(chǎn)成本、抑制國內(nèi)科研創(chuàng)新以及造成種質(zhì)資源流失等問題，不可熟視無睹。總體看，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的份額很小，大約占國家全部利用外資的3%左右（不足400億美元）。以主動姿態(tài)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的對外開放，積極吸引外資投資農(nóng)業(yè)，仍是我們的主基調(diào)。但對于種業(yè)這個國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，應(yīng)把握好利用外資的度，引進(jìn)和開放，都應(yīng)有利于我們掌握核心育種技術(shù)，有利于保護(hù)國內(nèi)種業(yè)安全。

　　三、種子法修改的思路、原則和主要內(nèi)容

　　（一）修改的思路

　　建立現(xiàn)代種業(yè)制度是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的重要戰(zhàn)略舉措。很難想象，在一個落后的種業(yè)管理制度環(huán)境里，會催生出現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展壯大。

　　十一屆全國人大以來，全國人大代表有780人次提出修改種子法和制定植物新品種保護(hù)法的議案25件。2011年以來，國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》、《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，提出了新時期種業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和保障措施。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理對種業(yè)發(fā)展都有明確指示，中共中央、國務(wù)院2015年又發(fā)出了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，都為修改種子法指明了方向。十二屆全國人大常委會及時將修改種子法列入立法規(guī)劃，加快修改水到渠成。

　　種子法修改的思路是：認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的要求，立足于種業(yè)國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)地位，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)法律制度，著力提升種業(yè)自主創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力、市場競爭能力、供種保障能力和市場監(jiān)管能力，保障種業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

　　（二）修改中把握的三個原則

　　一是著力搭建現(xiàn)代種業(yè)制度框架。構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、“育繁推一體”的現(xiàn)代種業(yè)體系，涵蓋多個環(huán)節(jié)，涉及多個部門，需要統(tǒng)籌考慮、合力推進(jìn)。種子法修改把完善育種科技創(chuàng)新體系作為重要任務(wù)，把加強(qiáng)植物新品種權(quán)保護(hù)作為激勵原始創(chuàng)新的重要抓手，把提高種子企業(yè)核心競爭力和促進(jìn)“育繁推一體化”作為做強(qiáng)種業(yè)的重要切入點(diǎn)，把加強(qiáng)市場監(jiān)督作為確保種子質(zhì)量和維護(hù)用種者權(quán)益的重要途徑，為建立現(xiàn)代種業(yè)制度搭好框架。這四個方面，都是規(guī)范種業(yè)健康發(fā)展的“牛鼻子”。

　　二是堅(jiān)持發(fā)揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴(yán)格監(jiān)管并行不悖。堅(jiān)持市場化改革方向，主要由市場決定種業(yè)的資源配置，除公益性研究外，其他都通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。與此同時，劃定政府監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管職責(zé)，建立市場導(dǎo)向下的嚴(yán)管模式。政府的監(jiān)管要符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和種業(yè)發(fā)展規(guī)律，不能大而無邊，事事包攬，但也不是撒手不管，監(jiān)管重點(diǎn)主要是規(guī)劃計劃、市場準(zhǔn)入、市場秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益等。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，做到事前事中事后都有法可依、有章可循。實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，是這次修法的一個亮點(diǎn)，目的就是最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，維護(hù)種業(yè)發(fā)展的良好秩序。

　　三是把握“轉(zhuǎn)型升級”的度，循序漸進(jìn)。種業(yè)管理制度既要體現(xiàn)發(fā)展方向，又不能超越發(fā)展階段，獨(dú)唱“陽春白雪”。在改革路徑和制度設(shè)計上，體現(xiàn)“漸進(jìn)式”和“小步快跑”的思路，不急于求成，不拔苗助長，改革要與現(xiàn)階段各主體的發(fā)育程度、科研水平、政府的監(jiān)管能力及改革參與者的接受能力相適應(yīng)，最大限度地調(diào)動科研人員、種子企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。既注意學(xué)習(xí)借鑒國際上先進(jìn)的種業(yè)管理制度，又不盲目不加區(qū)別的照搬。在扶持政策方面，明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設(shè)等優(yōu)惠政策，形成推動現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的合力。

　　（三）修改的主要內(nèi)容

　　種子法修改過程中，兩次在全國范圍征求各省區(qū)市人大、政府農(nóng)口及法制工作部門，以及國務(wù)院40多個部門的意見，充分聽取種子管理部門、科研院所、種子企業(yè)、種業(yè)協(xié)會、基層干部、農(nóng)民代表及專家學(xué)者的意見，召開了12次專家論證會，努力使每一項(xiàng)制度安排都建立在符合客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上。修訂草案在種質(zhì)資源保護(hù)、種業(yè)科技創(chuàng)新制度、植物新品種權(quán)保護(hù)、品種審定和登記、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可和質(zhì)量監(jiān)管、種業(yè)安全審查評估、轉(zhuǎn)基因品種監(jiān)管、種子執(zhí)法制度、種業(yè)發(fā)展扶持保護(hù)制度及法律責(zé)任等十個方面，對種業(yè)管理制度進(jìn)行了完善。

　　1.完善種質(zhì)資源保護(hù)制度

　　我國是氣候類型多樣的國家，地域廣闊、地形地貌復(fù)雜，需要保護(hù)的種質(zhì)資源種類繁多。近年來，受城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大規(guī)模開發(fā)建設(shè)、氣候變化異常、生態(tài)環(huán)境惡化等因素影響，我國的種質(zhì)資源保護(hù)形勢比較嚴(yán)峻。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的保護(hù)方式已難以適應(yīng)。為此，種子法修訂草案規(guī)定，國家有計劃地開展種質(zhì)資源普查工作；明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門建立種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、保護(hù)地的責(zé)任；明確種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地的種質(zhì)資源屬公共資源，依法向社會開放；占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意。

　　占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地需經(jīng)原設(shè)立機(jī)關(guān)同意，是否屬于新增行政許可？按照行政許可法的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。作為管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的事前控制手段，行政許可是行政機(jī)關(guān)針對行政相對方的管理行為，由行政相對方提出申請。行政機(jī)關(guān)審批其他行政機(jī)關(guān)或其直接管理的事業(yè)單位的行為，不屬于行政許可。在修訂草案中，占用種質(zhì)資源庫、保護(hù)區(qū)或保護(hù)地，針對的是土地征收、征用中可能發(fā)生的隨意侵占行為，指向的主體是征地機(jī)關(guān)等政府相關(guān)管理部門，是對公權(quán)力的約束，不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為，不屬新設(shè)行政許可。

　　國家對種質(zhì)資源享有主權(quán)，行使主權(quán)的重要手段是對種質(zhì)資源的出口進(jìn)行嚴(yán)格管理。主權(quán)有別于所有權(quán)，種質(zhì)資源的占有、使用、惠益分享等，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。維護(hù)種質(zhì)資源的國家主權(quán)、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)與開展正常的國際合作，三者之間是不矛盾的。